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薛澜：事故多发期有效监管是最必要的公共品
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清华大学公共管理学院院长薛澜教授：
事故多发期有效监管是最必要的公共品
——专访清华大学公共管理学院院长、国务院应急管理专家组成员薛澜
—— 清华大学EDP课程网（www.qhedp.com）
薛澜 国务院应急管理专家组成员，长江学者，现任清华大学公共管理学院教授，博士生导师，院长
本报时事访谈员 高明勇 实习生 高崇
1 为什么会“事故多发”？
缺严格的监管体系
新京报：最近一段时期，事故不断，出现了桥梁坍塌、问题电梯，城市内涝，以及之前的矿难事故，为什么会集中出现这些突发事件？
薛澜：这些灾难或事故，类型并不相同，有些属于自然灾害范围，有些属于生产安全领域，都有一定的偶然性。但是，总体来讲，是我们整个国家的应急管理体系，在如何应对严峻的现实方面，还有一些基础性的问题没有解决。
新京报：什么基础性问题？
薛澜：就是国家的监管体系建设问题。其实，对这几年的事故梳理后就会发现，这些灾难或事故都是有周期性的，不是今天才出现的新问题。
新京报：为什么会呈现周期性？
薛澜：因为每次当一类问题集中出现后，政府可能马上就会来一个运动式的管理风暴，而运动过后，一切照旧。深层次原因，就是灾难或事故背后很多需要解决的一些体制性问题，如监管体系建设，没有解决，才会导致事故不断卷土重来。像生产安全等领域，相关法律法规并不缺乏，但是缺乏一个严格的监管体系，来确保这些法律法规得到有效的执行。
很多地方还是按照行政的方式来解决。比如说，一看这一段时间某类事故扎堆出现，就把各个部门都动员起来，像食品安全问题，主要领导重视了，抽检就多了起来，而平常如果没有什么事的时候，检查很少。也就是说，作为一种制度化的形式，我们的执行还远远不够。
新京报：在政府应急管理层面，你曾把2003年非典事件作为分水岭，之前称为第一代应急管理系统，之后称为第二代应急管理系统，以“一案三制”为代表（“一案”指预案，国家以及地区层面都设置了不同的预案，“三制”就是指“法制、体制和机制”）。可是现在为什么又说远远不够？
薛澜：首先从应急管理本身来说，第二代的应急管理系统还是进步非常大，起到了很大的作用，跟非典之前相比，应急能力提高很快。但是，仅仅提高应急能力还是远远不够。
“一案三制”是一个基本框架，还需要进一步提高水平，实现真正有效的应对。此外，同等重要的或者是更加重要的是对各种事故、各种问题的风险管理，具体说就是如何防患于未然。现在我们的危机意识提高，那就要找到那些产生危机的风险源，并且要做好准备。
因此，我们新一代的应急管理就应该关口前移，把重点放在风险管理上，分析不同风险源，对不同风险进行排序，有效地利用各种资源去消除各种风险，这些都是我们应该努力的方向。
2 “事故多发”是社会转型期必然经历的吗？
完全可以把风险降到最小
新京报：现在有一种声音，就是说在社会转型期，事故多发属于必然？
薛澜：其实也不是，我觉得事故多发只是一个客观现实，但并不意味着必然发生。社会转型期，各种矛盾比较多是客观现实。但是事故发生的另外一个主要原因，就是目前国家的监管体系不完善。而我们完全有可能加强监管体系建设，完全有能力把安全系数提高，将风险降到最小，关键是看大家重视不重视。
比如说这一段时间高铁出现了不少故障，也许这是在运行过程中不可避免出现的，但是这些完全可以事先试运行时间更长一点，让存在的问题暴露出来，逐一解决，然后再投入使用，而不是在正常运行中去检验，那样一旦出现事故，必然造成重大损失。这方面的问题我们需要很好地反思。
新京报：最需要反思什么？
薛澜：我们之前对发展的速度一直是引以为自豪的，但是下一步可能就要反思一下，就是宁肯牺牲一点速度，也要在质量、管理各方面把安全系数提高到更高的层次。
新京报：很多人会担心，当前这种事故多发的状况，究竟要持续多长时间？
薛澜：持续多长时间，很大程度上是看政府有没有决心，把整个国家的监管体系，就是刚才讲的对法律法规、各种行业标准、行业规范等，严格地去执行，而且愿意去投入。
新京报：实际上你说的这些工作如果做好了，就不会出事故，或者几率会很小。但是为何不少政府不愿投入？
薛澜：一个方面就是各级政府对加强监管的重要性没有看到，还没有把加强监管体系建设放到一个更高的战略地位上考虑。另外，这种工作的投入可能很多，但是效果表面上看不到。甚至于你的工作做得越好，把所有的风险都消灭在萌芽之中，可能什么功绩都看不到了。所以这个方面的工作是吃力不讨好。而如果搞一个新建筑，建一个新广场，功绩就有目共睹。所以想要改变这种情况，我们的思维模式和政绩观首先要有很大的变化。
新京报：这个问题怎么解决？
薛澜：首先全社会就要有这种意识，一个城市必须要做的基础设施工作，一点也不能苟且。对于百姓安全、生活保障的这些基础设施，在预算里一定要有这笔钱，要有这样的专门部门，留出足够的资源让他们把工作做好。
3 如何度过“事故多发期”？
追问真相比迅速问责更重要
新京报：事故发生后，很多人关注的是赔偿和问责，认为高赔偿和严问责能起到震慑作用。相对国外而言，国内的问责是否稍轻？
薛澜：其实这个问题很难一概而论。中国对这种事情有一些明确的规定，比方说类似的事故赔偿标准国家是有这样规定的。有人会说这些标准是不是太低了，我觉得有些标准定得是比较低，但绝大部分碰到这种事故，实际赔偿一般会比标准赔偿更多一点。
但必须知道，不管赔偿多少，一般不是个人来赔。另外，问责应该分清楚是什么责任，是领导责任，行政责任还是法律责任？并且，注意力都放在问责上，有时候反而容易忽视事情发生的整个真相过程。
新京报：二者并不矛盾吧？
薛澜：从公众利益来说，最核心的问题就是怎样才能避免同样的事故再发生。这时候就需要有一个独立调查制度，使得所有相关方都能坦诚地把所有情况说清楚，在此基础上比较客观把事故原因查清楚，从中吸取教训，避免重犯同样的错误。
我个人认为，如果能够不惩罚人或者少惩罚人，从而保证大家愿意说真话，这个机制对社会是有利的。这样能够把事情到底是怎么发生的搞清楚，使得相关机构，相关部门和全社会都知道我们的问题在哪里，哪些我可以做得更好，今后可以保证这样的事情不再发生，或者碰到这种情况能处理得更好。这一点对全社会来讲比什么都重要。
新京报：你担心因问责过重而真相被遮蔽？
薛澜：是，如果大家都关注问责问题，调查就不会重视事实发生的每一个细节，而更多关注责任如何分担。目前很多事故的调查报告都没有完全公开，我们不知道到底哪些问题、哪些情况我们可以举一反三，可以汲取教训。从概率上讲，犯小错误的机会都是有可能的，所以我觉得要关注怎么样才能减少类似危险的行为。
新京报：对公众来说，事故多发容易导致安全感的丧失，该如何重建这种社会信任？
薛澜：从某种意义上讲，至少在短期内，恢复这种社会信任不能靠个人或者政府部门的承诺，而需要靠制度建设。我始终感觉我们国家的整体监管体系存在全面的系统性危险，要说严重一点，至少现在一系列的事件，不管是食品安全的监管，还是生产安全的监管，包括我们建筑设计的标准等一系列的事情，都是因整个社会监管体系太薄弱。要想把这些问题解决，就不是一天两天的问题。
新京报：那你认为当下如何才能度过这样一个事故多发期？我看之前您有一个观点，“加强问责、加强社会信任，让规章制度更有效，加大行政体制改革。”
薛澜：我始终觉得，我们需要把整个中国的监管体系的建设放到一个更加重要的战略层面来考虑。
需要大大改善加强，包括从体制改革，能力建设和公众参与等方面。比如说环保体系建设上，国家环保部对地方环保局只是业务指导，地方环保局由地方政府来管，而地方政府从促进地方经济发展的角度看有可能会对很多环保问题不重视。因此，如果体制问题不解决，别的免谈。
其实监管就是公众最需要的公共产品之一，这个公共产品只有政府才能提供。社会还有很多其他公共产品需要提供，这些可以由公立企业或者国家机构来完成，但是有效监管本身就是最需要的公共产品。
新京报：在发达国家，当初经济迅猛发展时，是否也经过事故高发期？如果没有，他们是如何平稳度过的？
薛澜：的确，很多发达国家在经济迅速发展过程中，也都有过类似的问题。如美国在19世纪后期，也曾经经历过“进步时期”，在各种事故频发之后，全社会意识到政府监管的作用，逐渐完善了法律法规，建立起了各种公共监管机构。日本在上个世纪六七十年代经济迅猛发展，但也出现了严重的环境污染等问题。其后，逐渐完善了相关监管体系，才解决了问题，逐渐实现了良性发展。
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